黄惠康：20年里如何暴露美式反恐的严重局限性

★免费注册为会员 一起点阅看好文★

“9·11”事件20周年之际，联合国国际法委员会委员黄惠康剖析：20年里如何暴露美式反恐的严重局限性

时光荏苒，周六是“9·11”恐怖袭击事件20周年的日子。过去20年里，美国以“反恐”为名发动阿富汗战争，在阿富汗保持了近20年军事存在，驻阿美军也于近日全部撤离阿富汗。

在“9·11”事件20周年之际，联合国国际法委员会委员、中国外交部国际法咨询委员会主任委员黄惠康：20年来，如何看待美式反恐？美军的黯然退场，对国际反恐形势带来哪些影响？国际法框架下如何根治恐怖主义？

黄惠康长期跟踪研究国际恐怖主义问题，曾于2014年至2017年担任中国驻马来西亚特命全权大使。

美国“一走了之”贻害无穷
美军撤离阿富汗将对国际反恐形势带来哪些影响？

黄惠康：这个问题有点沉重。“9·11”事件发生后，美国政府将维护国内安全放在突出位置，打击恐怖主义成为第一要务。2001年10月7日，美国总统布什宣布对阿富汗发动“反恐战争”，接着又于2003年3月20日，以伊拉克藏有“大规模杀伤性武器”并暗中支持恐怖主义为由，单方面对伊拉克实施军事打击。两场战争，美国历经4任总统，付出了死伤数万人、耗资数万亿美元的高昂代价，阿富汗和伊拉克平民的伤亡更是惨重。想来，“9·11”恐袭事件所导致的损失不可谓不惨重，受害国美国的反应不可谓不激烈，“反恐战争”的时间跨度也不可谓不持久，但实际效果如何呢？

在决定撤离阿富汗时，美国总统拜登宣称，“美军击毙了本·拉登，降低了使阿富汗成为可持续对美发动袭击的基地的恐怖威胁”，美国及其盟友“实现了阿富汗反恐战争目标”。然而，极具讽刺的是，在美军撤离阿富汗之际，极端组织“伊斯兰国”在阿富汗的分支“ISIS-K”于8月26日在阿首都喀布尔国际机场附近制造自杀式炸弹袭击，导致美军和阿富汗民众死伤惨重。这一事件不仅表明恐怖主义仍是阿富汗面临的一个现实威胁，也凸显“美式反恐”的严重局限。

美国占领阿富汗的这20年里，虽然击毙了“9·11”事件的罪魁祸首奥萨马，但恐怖主义势力并没有被消灭。在美国占领军的眼鼻子底下，“伊斯兰国”、“基地”组织、“东伊运”等恐怖组织在阿富汗境内聚集发展，对全球和地区的和平与安全构成严重威胁。如今，美国“一走了之”，留下一个千疮百孔的烂摊子，贻害无穷。这是目前国际社会的最大关切，也是美国受到诟病的撤离行动对国际反恐形势可能带来的最大负面影响。

极端组织“伊斯兰国”在阿富汗的分支实施的喀布尔国际机场自杀式炸弹袭击凸显“美式反恐”的严重局限，那么，“美式反恐”的局限性表现在哪些方面？

黄惠康：长期以来，美西方国家虽然一直高举反恐大旗，但私心颇多且十分顽固，屡屡在反恐问题上掺入意识形态和地缘政治考量，将反恐问题与特定国家、民族和宗教联系起来，对某些针对非美西方国家的恐怖组织和恐怖袭击事件不但不予以谴责，反而颠倒黑白，借此攻击他国的民族政策和宗教政策。更有甚者，其还把恐怖主义势力作为推行地区强权政策和代理人战争的工具。这种“双重标准”的做法，非但无助于彻底消灭恐怖主义，反而为恐怖主义提供了赖以生存的土壤。我想这是最值得美国和西方国家在反恐问题上汲取的深刻教训之一。

比如，对于恐怖主义，各国本应坚持“零容忍”，坚持露头就打。但美国出于一己私利，曾经“与魔鬼做交易”，对极端组织“伊斯兰国”进行资助。而在打击恐怖主义时也会“网开一面”，遗留恐怖主义势力为自己插手地区局势制造借口。这样三心二意甚至别有用心的反恐，自然不可能做到除恶务尽。

再如，消除贫困、化解冲突、完善治理是消除恐怖主义的根本之策。然而，在多年的反恐实践中，美国显然过于依靠和迷信武力，无论在阿富汗，还是伊拉克，都未触及当地的社会生活结构，都未在治本问题上下功夫。国际社会对阿富汗民生的援助，也因为腐败等问题被有关利益团伙中饱私囊，并未起到大的作用。

反恐容不得私心，合作才是根本出路。但很多事实表明，在国际道义与一己私利之间，美国总是选择后者。阿富汗战争、伊拉克战争让世人看到，任何国家都不能在世界上我行我素，全球反恐规则也不能由个别国家说了算，要坚持共商共建共享，由各国共同维护普遍安全，共同分享发展成果，共同掌握世界命运。

单靠武力阻止恐怖主义蔓延远远不够，当前的阿富汗局势给国际反恐带来哪些思考？

黄惠康：阿富汗局势突变令世人震惊。震惊之余，人们也在反思。反思的结论，见仁见智。我从上世纪90年代初开始跟踪研究国际恐怖主义问题，结合阿富汗局势，有如下一些思考和启示。

启示之一，客观地讲，国际间20年反恐努力还是有成效的，不能把美国在阿富汗的溃败及阿富汗塔利班重返喀布尔执政，与国际反恐努力完全“失败”划等号。国际反恐合作成果应予以实事求是的肯定。反对恐怖主义任重道远，但一定要保持必胜的信心。

“9·11”事件以来的20年，国际社会在防范和打击国际恐怖主义方面的共识增加，合作力度加大，各国对恐怖主义罪行的管辖权扩大，中、俄、哈、吉、塔五国在“上合组织”框架内建立区域反恐合作机制取得重大进展，建立国际反恐合作机制的势头上升，形成了联合打击势头，取得了击毙“基地”组织头目奥萨马、重创“基地”组织和“伊斯兰国”恐怖主义势力等重大战果。联合国设立了恐怖主义政策工作组，授权联合国毒品和犯罪问题办事处继续维持现有关于恐怖主义的数据库，安理会则将恐怖主义问题作为对国际和平与安全的威胁来处理，定期召开会议审查反恐委员会的工作。

在缔结反恐国际公约方面也取得实质性进展，涵盖反劫机、反劫船、保护大陆架固定平台、保护核材料、禁止使用可塑炸药、保护受国际保护人员、反对劫持人质等多个领域。《制止恐怖主义爆炸国际公约》《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》《制止核恐怖主义行为国际公约》先后生效，缔约国数稳步增加，最高达189个，最低的也有118个。这些重要的反恐成果是国际社会通力合作的结果，也是国际社会进一步打击国际恐怖主义的政治和法律基础。

启示之二，恐怖主义依然是人类社会面临的严峻挑战，反恐必须持之以恒。但必须清醒地认识到，尽管国际社会的反恐努力取得了一些重要的阶段性成果，但全球反恐形势并没有获得根本好转，恐怖主义势力并没有因此衰亡，近年来在一些地区还呈回潮态势，反恐形势依然严峻。据不完全统计，“9·11”事件后的头一个4年间（2001-2004），全球恐怖袭击的年均发案数量为1416起，年均死亡5041人。在“9·11”事件10年后的头一个四年间（2012- 2015），全球恐怖袭击的年均发案数量上升为13034起，造成的年均死亡人数为29268人。近几年全球恐怖袭击数依然居高不下，仅2018至2019两年间，全球就发生恐袭事件14474起，造成3万余人死亡。这些数据凸显了国际社会的反恐努力绝不能松懈，更不能半途而废。对于恐怖主义必须保持高压态势，坚持露头就打，除恶务尽。各国应坚决反对一切形式的恐怖主义，加强安全领域合作。合作是反恐的必由之路。

联合国安理会于2021年8月6日通过主席声明重申，任何恐怖主义行为，无论其动机如何、发生在何时何地、由谁实施，都是犯罪行为且不可原谅。各国应根据《联合国宪章》等国际法义务，采取一切措施打击恐怖主义对国际和平与安全造成的威胁。

启示之三，反恐不但要持之以恒，还要标本兼治。人类社会始终存在于矛盾和矛盾运动之中，任何犯罪均是社会矛盾的体现。恐怖主义作为一种社会现象并不是孤立存在的。当今世界正面临和平赤字、发展赤字、治理赤字的严峻挑战，国家间的贫富差距加大，实质上的不平等加剧，极端贫困、难民危机、毒品泛滥等非传统安全威胁持续蔓延。这些因素相互交织，成为滋生恐怖主义的土壤。

因此，反恐既要治标，更要治本，要从根源入手解决问题，在铲除恐怖主义滋生的土壤上下功夫。以阿富汗为例，阿富汗战争开始之后，美国及其盟友动用了大量的军队和先进武器，企图给塔利班组织造成毁灭性伤害。然而20年“反恐战争”的结果告诉我们，仅凭武力打击不能根除恐怖主义，不解决贫困问题、毒品问题、长治久安问题，阿富汗的恐怖主义问题永远不可能根治。国际社会已日益认识到单纯依靠武力来阻止恐怖主义的蔓延远远不够，必须综合施策，通过持久有效的国际合作、实现共同发展来根除恐怖主义。

启示之四，反恐还必须反对霸权主义、强权政治，反对以强凌弱、以大欺小、以富压贫，建立更加公正合理的国际政治经济秩序，构建人类命运共同体。冷战结束后，美西方试图用强力推行其价值观和意识形态，建立以西方为主导的国际新秩序，激化了诸多矛盾，长期潜伏着的大量民族和宗教矛盾凸显出来，恐怖主义思潮重新抬头。

许多有识之士认为，霸权主义和强权政治始终是恐怖主义的诱因之一，而美国错误的中东政策更是上世纪90年代恐怖主义沉渣泛起的重要根源之一，包括“基地”组织在内的许多恐怖主义组织的活动矛头直指美国及其海外势力。1998年全球发生273起恐怖活动，有近半数是针对美国人及其设施的。“9·11”事件以来，美国奉行“武力至上”的反恐战略，对外武力干涉从未停息，霸凌行径更令人触目惊心。这是美国在反恐问题上成效不彰的一个重要原因，值得美国认真反思。

根治恐怖主义“毒瘤”须消除贫困、化解冲突、完善治理。从国际法治角度看，有关国际反恐方面的法律是否完备？

黄惠康：迄今，国际社会已缔结了13项反恐公约，打击恐怖主义的国际法律框架已基本建成，涵盖航空安全、航海安全、人质保护、受国际保护人员、大陆架固定平台安全、核材料实物保护、可塑炸药中添加识别剂以便侦测、恐怖主义爆炸和恐怖主义资助等广泛内容。从进一步加强反恐国际法治建设的角度看，国际社会还需要制订一项反对国际恐怖主义的全面公约，并加强已有反恐公约的有效实施。

法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会治理的基本手段。“无以规矩，不成方圆”，反恐国际合作应以国际法为基础，不能谁的拳头大就听谁的。国与国之间开展反恐合作，既要遵守两国各自的法律规定，又要认真履行各项反恐公约规定，确保国际法平等统一适用，不能搞“双重标准”，更不能合则用、不合则弃。各国应共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃性，充分发挥联合国在国际反恐斗争中的主导作用。

根治恐怖主义要从哪些方面入手？

黄惠康：当前，全球范围内恐怖主义依然猖獗，铲除恐怖主义温床、遏制恐怖主义威胁的目标依然任重道远。反恐必须持之以恒标本兼治。

要坚持恐怖主义是人类公敌的定位，坚定反恐决心，持续对恐怖主义保持高压态势，坚持“零容忍”，坚持露头就打，除恶必尽。

要坚持标本兼治。反恐既要治标，更要治本。要统筹应对传统和非传统安全威胁，从根源入手解决问题，在铲除恐怖主义滋生的土壤上下功夫。贫穷落后是恐怖主义滋生的温床，消除贫困、化解冲突、完善治理是根治恐怖主义这一“毒瘤”的根本之策。

要建立广泛的全球反恐统一战线。各国须强化共同安全的理念，强化安全合作，包括加大信息收集与分享，切断恐怖信息传播、恐怖分子跨境流窜和恐怖融资等渠道。全球反恐要取得根本成效，仅仅靠个别国家努力难以实现。

要进一步完善全球反恐治理规则和体系。各国应站在人类社会共同安全和利益的高度，以公正合理为原则，维护国际法治权威。

要旗帜鲜明地反对某些国家在反恐上搞孤立主义、单边主义和“双重标准”，坚决反对一切形式的恐怖主义。

打击恐怖主义考验人类的勇气和毅力，消除恐怖主义需要人类的耐心和智慧。我们坚信：正义必将战胜邪恶，良知必将压倒愚昧，人类终将实现使各国人民均能无所恐惧、不虞匮乏的崇高理想。

绝不允许任何恐怖主义势力利用阿领土从事危害中国活动。当前的阿富汗局势对中国反恐的影响有哪些？

黄惠康：中国与世界上许多国家一样，是恐怖主义的受害者。“东突厥斯坦伊斯兰运动”（简称“东伊运”）是“东突”恐怖势力中最具危害性的恐怖组织之一。长期以来，“东伊运”与其他境内外反动势力相勾结，流蹿于阿富汗和中亚一带，从事旨在分裂国家和民族的活动，在国内外制造了一系列恐怖活动，犯下了很多极其严重的恐怖主义罪行，对中国国家安全和领土完整构成直接威胁，在国际上也造成了恶劣影响和严重后果。

联合国安理会于2002年9月11日将“东伊运”定性为国际恐怖组织，打击“东伊运”是国际社会的共同责任。但阿富汗战争并未实现清除阿境内恐怖势力的目标，尤其是特朗普政府在反恐问题上搞“双重标准”，不顾安理会的定性和中方的强烈反对，于2020年10月单方面宣布撤销“东伊运”的恐怖组织定性，对国际社会特别是中国的反恐努力造成负面影响，也为中美在反恐领域的合作制造了障碍。

阿富汗是中国的近邻，阿局势突变后，中方自然十分关注如何进一步打击“东突”势力的问题。中方希望，阿富汗塔利班同“东伊运”等一切恐怖组织彻底划清界限，予以坚决有效打击。对此，阿富汗塔利班向中方作出政治承诺，阿富汗塔利班决不允许任何势力利用阿富汗领土做危害中国的事情。

我个人认为，当务之急是要防止阿富汗未来再度成为恐怖主义的滋生地和恐怖主义组织的避风港，再度威胁到周边邻国和国际和平与安全。为此，首先要确保阿富汗的和平和解进程，避免再度陷入内战，并组建起一个具有包容性的国家治理架构。对于我国来说，还要确保阿富汗塔利班再次执政后能兑现其对中国政府和人民的承诺，坚决打击恐怖主义，与包括“东伊运”在内的一切恐怖组织彻底决裂，绝不允许任何恐怖主义势力利用阿领土从事危害中国国家安全的活动。

更多精彩评论，请点击”评论──人人咖啡店“